房地产调控潮背后看不见的博弈！

文/穆心眉

引言：


近期不少文章痛批房地产市场的过分火热和各地调控政策的姗姗来迟，直指地方政府从主观上其实是不情愿调控的。这一指责绝对是成立的。


但是仅仅指责地方政府“态度不对”，而看不到中央在这轮轰轰烈烈的地产大潮中的角色，其实多少也有点“反贪官不反皇帝”的意思。本文试着剖析一二。


土地财政的制度性必然


大家一直在炮轰地方政府热衷于卖地赚钱的土地财政，推高房价、衍生腐败，诸多弊端，不一而足。


但是很少有人认认真真的思考，为什么地方政府这么“痴迷”土地财政，这么不愿意对房地产，尤其是高企的房价，进行调控打压。


将地方政府对土地财政的“痴迷”，简单归咎于“房地产政策是向上服务的，而不是向下服务的”，就好比把贪官污吏的产生归咎于道德品质败坏、觉悟作风涣散一样，骂起来固然痛快，其实是没有抓住本质。


土地财政的制度性根源在于中央和地方政府的分税制。这种分税制，导致了地方政府的财权和事权的严重分离，通俗一点说就是一大堆事情都要地方政府干，但是地方政府自己却没钱干。


咋办？卖地就是一个法子。


换言之，土地财政有着制度上的必然性。


朱老板的分税制


在这里，要明确一件基本的共识，那就是：政府本身并不从事直接的生产，政府开展大量公共事务所需要的经费，很大程度上要靠税收。


而分税制这事儿，不是从一开始就有。现在税务系统分成国税部门和地税部门，早先只有一个税务部门，统一征税。


20世纪八十年代的时候，中央财政给地方规定一个财税基数。而地方政府缴完了这个基数给中央之后，剩下的就属于地方财政收入，通通归地方政府自己支配。大有农业联产承包“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的意味。农民们联产承包积极性空前，地方的领导们也是一样。既然财税收入不必完全上缴中央，结余都能归本级，那就一定要积极创收，卷起袖子上项目。


而中央财政实际上依靠的是地方的上缴的定数，被钉死在了地方上缴基数的水平线上。所以在这种税制下，地方的财政收入立即飙升、盆满钵满，而中央财政开支常常会左支右绌、入不敷出。


所以，八十年代的中央财政常常会紧张。但当时的财政部是可以向中国人民银行总行发行国债的，其实就是印钞票。最要命的是，这印出来的钞票还由央行进行包销。但也只有这种方式才能维持住中央政府在财政上不至于“破产”。


很多人吓一跳，说政府还有财政破产的时候？有。近的有美国政府差点关门，远的有大明朝崇祯皇帝最后横竖找不到银子来充军费。



问题是，20世纪八十年代，贷款、信用扩张、楼市、股市等等的资产项目都没有发展起来——年纪稍微大一点的人，可能会记得，八十年代九十年代末的时候，老百姓个人的闲余资金，除了捣鼓点邮票，养点鸽子等等小规模的投资行为之外，你就是想玩点融资投资、想弄资产泡沫、想搞投机倒把、想使用杠杆，都是没有途径、没有来源、没有机会的。


结果，央行印钞票的行为就好比一根大水管突突放水，地上却根本就没有一个池子可以蓄水，最终所有的货币都直接进入了日用消费品领域。于是生活消费品的价格全面失控，最终引起了恶性的通货膨胀，并引发了最终的社会动荡。
为了控制当时的通货膨胀，央行曾经把一年期定存利率破天荒地提升到10%。到93年，一年期定存利率到了10.98%！在这样的高利率和系列政策的釜底抽薪打压之下，到海南的投机客们，一时间倾家荡产，跳楼无数。


真正的解决办法，来自于有着“经济沙皇”外号的朱镕基。他后来做了三件事：中国人民银行法出台、分税制改革、人民币汇率机制改革。


这里只说前两点。


中国人民银行法最要害的地方之一，就是中国财政部从此不能让中国人民银行包销国债。这一刀下去，从制度上彻底斩断了中央财政滥发货币的根源，彻底解决上个世纪八十年代恶性通货膨胀的根本原因。


分税制改革则解决了中央财政不能再印钞票填补开支的问题。朱老板把税务部门分为国税和地税。大宗的税源，换句话说，凡是来钱快、稳定的，通通归中央财政所有，而小额的不稳定的税基，则归地方财政所用。


这一招一箭双雕。


一方面，在财政上做大中央、削弱地方，使得地方政府没有在经济上跟中央叫板的实力；另一方面，也确保了中央财政不必靠印钞票、搞通胀的方式，来解决开支上的困难。


分税制的副作用


是药三分毒。分税制带来的问题日益凸显：


1、地方政府在财权和事权上陷入困境


分税制一开，中央的钱袋子立刻一天天丰满起来，各种大项目集中建设，一副不差钱的样子。地方政府则彻底丧失了最主要的财税资金来源。通过下表可见一斑。


分税制概况↓↓↓

中央所做的，往往是宏观的全局层面的战略决策，发展一个地区也好、振兴一个行业也罢，都是立足长远，徐徐展开。但是人民群众对身边的公共服务有更直接而迫切的需求。孩子要上学、老人要看病、出门要环境、乡村要通路…更不用说还有大把吃财政饭的人要领工资，这些钱，不好意思，中央是不会直接包办的，都扔给了地方政府。


于是，地方政府一方面要直接承担医疗、教育、养老、市政基础建设等诸多具体事务，另一方面，地税那几个钱儿实在是撑不起这个场面。


要钱，没有，而且你不干活还不行——你这个领导同志还想不想发展进步、到更高的岗位上为人民服务啊？干活缺钱，就自己想办法啊！


2、区域发展全面不平衡


财税资源全面向中央聚集。随之而来的各种资源也向中央聚集。


反观地方政府，财源上被截留，而事权（责）上没有丝毫的减少，换句话说事儿还是要做，钱又不归我，就只能向上面要、向上面求。所以驻京办搞各种花样“跑部钱进”，通过要钱、要项目来促进地方建设的套路就不可避免。甚至对于其中的腐败，地方政府也是睁一只眼闭一只眼。


而类似的情况在每一个省内部，其实也在上演——财政权在国家的层面高度集中于中央，那在省内就是集中在权力中心城市，经过多级“截留”，到基层县、乡镇的经费简直就屈指可数了。这样也就导致非省会、非直辖市以外的城市，极易陷入财政上的困境，非上级财政拨款支持而不能维系。


3、各级地方政府过于依赖土地财政


想要做好各种各样的民生工作，想要做好城市乃至于区域的发展规划，都需要真金白银的投入。争取来自中央政府的支持、甚至是重点扶持固然重要，但是如果自己手里就有钱、自己签字就能决定，那是一种怎么样的痛快。换了谁不会这样选择呢！？什么最来钱，房地产啊。所以，要“保”，甚至要“促进持续平稳健康发展”啊！


这就是为什么出现了这样奇特的场景，一方面中央政府声色俱厉，一方面地方政府虚与委蛇，政治态度很紧跟，落到实处打折扣。


4、淡化了地方政府服务纳税人的意识


我国的福利保障水平目前和美帝等发达国家比，还是有相当差距的。但是在税负水平上，这个差距就已经小了很多。


然而，普通纳税人个人交的那点所得税，被中央政府咔擦拿走60%，剩下也就那么那一点，跟土地财政所产生的收入相比，不值一提了。这种时候政府怎又会对你那几个税钱太在意呢！就是这种“就算不收纳税人的税款，老子一样能过下去，而且还过得挺不错”的思想，会让政府对普通纳税人、普通公民的诉求更加漠视。经济学大咖提出来的“资源型国家魔咒”，就是说那些靠卖资源就足以维持运转的国家，大都不太鸟纳税人的各种诉求，也是这个意思。


趋利避害是每一个人、甚至每一个阶层天然的选择。对于地方政府而言，严格地执行房地产政策，严格地对房地产进行调控，等于自断水源。那么大个摊子还铺着、那么多事情等着做，没有钱，这日子怕是一天都混不下去。


要断了土地财政的瘾，就得给地方政府找新的财税来源。其法有二：要么加税，但是群众受不了；要么就调整分税制，但是中央部委不开心。


分税制据说要改革，而且说了蛮久了。


想想也是，你要中央部委自己制定政策，把自己碗里的肉给扒拉出去，来建立中央、地方政府“财权-事权”相匹配的财税体系，其难度可想而知。


分税制的改革迟迟不推动。在这种情况下，地方政府想要谋发展、搞建设，就只能在自己力所能及的范围之内使劲，通过土地出让等法子筹钱。


对于阻挠我筹钱的中央意图，死扛硬顶绝对属于不讲政治规矩，但是用悄悄的软功夫、绵里藏针的手段，来消解中央的重拳，与此同时，尽可能的继续稳定、保持和扩大自己的财政来源。


中央也在打算盘


对于中央政府而言，他们其实也有自己的观望和考量。


一是要打赢汇率保卫战，不让外国投机客进场唱空中国、兴风作浪。从去年开始，央行已经和境外的投机势力进行了多次关于人民币汇率的斗争，每一次人民币的空头大喊人民币要贬值了，央行就会调动力量出去打脸。


这打脸是需要实力的。一旦全国人民，对人民币贬值的预期不可阻挡，那么但凡中产以上的都会想千方设百计的将手中的人民币兑换成外币、黄金或者是其它海外资产。看起来中国的外汇储备有多达几万亿美金，但是，即便按照汇管局每人每年兑换5万美金的指标，只要有一小部分中国人按照顶额进行外汇兑换，就足以把它的储备消耗得所剩无几。


二是要控制日常生活领域的价格波动。米筐投资之前已经连续发了多篇文章，分析了近年来，中国信贷和货币发行量的变化。稍微有一点年纪的人也可以记得，八十年代末九十年代初的时候，一根冰棍（零售，下同）才五分钱，一瓶汽水才一毛钱。而现在，即便是最便宜的老冰棒，也已经是一块钱左右。九十年代的时候，一个万元户是何其尊贵的称呼，而现在，在北京、上海、广州、深圳，随便一个小白领月入过万，是很正常的事情。大量的信贷和货币发行，终究要有一个去向。显然党和政府不希望再出现2009到2012年之间连续的通货膨胀的趋势，弄到日用生活品价格明显上涨，人民群众怨声载道。这不符合维护社会稳定的基本要求。


所以，楼市也就继股市之后成为了新的装钱的池子。


三是不让人民群众手里有太多的闲钱。经济基础决定上层建筑。钱多了，就会想着保住它，就会想要体面和尊严，就会产生各种政治上的诉求。当年能有力资助孙文闹革命的，大都是被官老爷骑在头上、终于觉得窝火的有钱人。把可流动支配的钱固化为人民币的固定资产，把它留在国内，不让它乱跑乱动、滋生是非，让群众背个房贷，老老实实赚钱还贷不要唧唧歪歪，也是一项长远的政治上的考量。


站在这个角度，就可以明白为什么中央政府到现在才出手进行调控。不是他们意识不够敏锐，也不是他们反应不够迅速，更不是他们不能实施相应的政策调整。从本质上讲，是他们希望有大量的货币，以房贷等多种形式固定在楼市当中，不要进入生活流通领域，避免出现大规模的生活用品价格调整和变化。对于我们普通人民群众而言，虽然房子买不起，日子还是过得下去的。这种状态比起“房子虽然买得起，但是明天的饭都快吃不起了”的焦虑，是要轻得多的。两害相权取其轻，这也是中央政府的考虑。


结语：


新一轮的房价大波动中，地方政府固然表情凝重、心中暗喜，中央政府也一直在等待观望、选择切入点。


从这种意义上讲，不关注制度性的局限，单纯批评地方政府不顾大局、阳奉阴违，实在是有点勉强了。一个时代有一个时代的格局，每一次体制上大刀阔斧的改革，都需要有人扛着棺材，迎着地雷阵往上走。这一轮会不会推出真正伤筋动骨的结构性改革，才是破除地方政府对土地财政依赖的关键之处。


不讲背后的机制问题，单纯强调态度和觉悟，那是电视台《感动中国》、《感动北京》之流的水平。

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